貿易的沖突:美國貿易政策200年,[美]道格拉斯·歐文,電子書,mobi,pdf,txt,epub,kindle,百度云全文閱讀獲得

原創 qiangshuai521  2019-09-26 20:57  閱讀 78 views 次
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針對這些批評,克萊回應稱:“我一直充當這個美式體制之父的形象,如今被指責拋棄了自己的孩子……但我看到這個孩子面臨什么處境呢?它落到了腓力斯丁人手里,即將被勒死。我飛過去解救它,把它從關押下搶奪出來,把它送到安全的地方休養九年,使它能夠成長壯大,然后能夠被全體民眾接受。”[9]大體上說,制造業利益群體也支持這一妥協方案。本頓回憶說:“制造商成群結隊到華盛頓市,回到老家是為了阻止法案,來到華盛頓則是為了推動法案。這些現實的人很快發現他們得到了九年的延緩期與一半的保護力度,而且有把握到那個時期結束時重建關稅制度。”
妥協關稅方案給南卡羅來納的讓步少于其要求,但首次成功地把棉織品、毛織品和鐵制品的保護性關稅推到了下降軌道上。在緊急形勢下,通過克萊和卡爾霍恩對妥協方案的共同支持,參議院似乎可以接受把逐步下調關稅作為合理的結果。
在妥協方案有可能在參議院取得成功后,肯塔基州的羅伯特·萊徹(克萊的盟友之一)很快于2月25日在眾議院提出了議案,次日以119票對85票獲得通過。參議院則在3月2日以29票對16票批準,次日由杰克遜總統簽字生效。在參議院,南方對妥協方案一致投了贊成票,北方和西部意見不一。美式體制的擁護者沒有忽視西部的倒戈。妥協方案討論期間,馬薩諸塞的喬治·布里格斯(George Briggs)觀察道:“主席先生,我們很快就能知道,對新英格蘭利益攸關的保護性關稅制度,是否會不顧我們的反對,被南方和西部以及中部各州的投票聯合推翻。”[10]北方的分化在南方看來增強了改革的可信度,而在克萊看來則“幫助南方更堅定地接受了和解措施,讓他們從中取得了名義上的勝利,而主張高關稅的各州獲得了所有實質性的好處”。克萊對結果很滿意,他寫道:“朋友奉承我說取得了完全的勝利。”[11]
妥協方案要求,高于20%的全部關稅從1834年1月起將把高出20%以上的部分削減1/10,到1836年1月再削減1/10,到1838年1月和1840年1月再分別削減1/10,總計將把超出20%以上的部分削減40%。到1842年,超出20%以上的剩余60%將被全部削減,1842年1月減去3/10,7月再減去3/10。到過渡期結束時,關稅降幅達到最大,美國對所有應稅進口產品將實行統一的20%關稅率。該妥協方案要求從1842年7月起,進口關稅“的征收目的將是為政府的節儉運轉提供必需的財政收入”。就這樣,國會同意放棄保護性關稅,對進口關稅實行保證財政收入所需的標準。
南卡羅來納州的拒絕執行派認可了這一妥協方案,州議會廢除了《聯邦法律廢止權條例》,從而結束了危機。然而與任何協議一樣,達成妥協方案跟保證其順利執行是兩回事。南方承擔了妥協方案中的很大風險,因為它們尋求的低關稅只有在9年的過渡期后才能實現。南方依舊抱有擔憂,因為正如佐治亞州的托馬斯·福斯特(Thomas Foster)準確指出的那樣,當時的國會“沒有權力約束我們的接任者”。[12]南方的擔心有道理,國會可能隨時反悔,包括在過渡期下調關稅的過程,以及在1842年后繼續維持關稅水平。在介紹妥協安排時,克萊試圖向南方保證該方案以后不會被篡改:如果法案的通過得到了各方的支持,“只要國家仍處于和平狀態,(他)就毫不懷疑承諾的關稅率在到期之后會繼續維持下去”。[13]
從北方的角度看,他們擔心妥協方案會阻止國會在未來保護制造業,哪怕經濟環境發生變化。對于這些質問,克萊承認,“該法案沒有包含義務性的承諾,因為不能做出承諾,也沒有這種嘗試……下屆國會及之后的每屆國會毫無疑問都有權在他們認為合適的任何時候廢除該法律……這項措施正如宣稱的那樣是妥協;但沒有也不可能對未來國會的意愿或權力施加限制。”[14]因此,盡管承認該妥協方案不能約束未來立法者的行動,克萊依然相信以后的國會將避免對該方案的改動。結果表明克萊基本上說對了,但未必是因為他給出的理由。
妥協之后:1846年的《沃克關稅法案》

1833年妥協方案成功讓關稅政策從國家政治焦點中消失了近10年。從1833年到1842年,正如方案規定的那樣進行了分階段關稅削減,國會沒有干預。為什么沒有人嘗試背離妥協方案?該方案確實用了一些莊嚴的詞匯,如“神圣”“為了聯邦的偉大和平紐帶”等,但在1842年前未受干擾的主要原因還在于政治:杰克遜派的民主黨人主要來自南方,他們強烈支持妥協方案,并從1833年到1841年的每一年都掌握著政府的統一控制權。由于他們掌權,主張高關稅的其他派別,包括亨利·克萊與丹尼爾·韋伯斯特在內的輝格黨,就沒有機會改變國家的貿易政策。
19世紀30年代中期出現的第二政黨體系(Second Party System)意味著黨派沖突回歸到政府政策上。正如漢密爾頓的聯邦黨人與杰斐遜的共和黨人在合眾國早年的爭斗一樣,輝格黨與民主黨如今也在經濟政策上展開了角力。不過在1833年妥協方案之后的4年中,針對關稅政策并無多少分歧,經濟發展強勁,對保護的要求仍受到抑制,政府的財政盈余(部分源于出售公共土地)能夠保證債務清償。雖然克萊發誓要抵制妥協方案要求之外的任何關稅削減,他也沒有試圖提出更高的關稅建議來推翻妥協方案。甚至丹尼爾·韋伯斯特也承認:“除非有明確必要,國會不應打算干預(關稅)。”[15]
可是,1833年妥協方案在1837年的金融恐慌后受到了考驗,尤其是1839年危機期間,這場危機導致了歷時4年的嚴重通貨緊縮與經濟蕭條。與之前的情形一樣,經濟下滑起源于金融體系。在1836年撤銷合眾國第二銀行后,各州政府開始借入巨額資金。中西部與南方的國內改造項目在1839年夏季崩盤,給這些地區帶來了大面積的銀行破產潮,使貨幣供應減少了22%。[16]由于沒有中央銀行作為最后貸款人緩和貨幣沖擊,聯邦政府無力應對經濟低迷之勢。
由此帶來的結果是,對貿易保護的政治壓力重新抬頭,針對貿易政策的新一輪政治沖突的舞臺已經搭好。南北方之間的關稅爭執并未消失,而是更多地通過兩個政黨來演繹,即民主黨和輝格黨。民主黨的政治支持來自南方以及較為貧窮的北方農業社群,主張有限政府,即嚴格解釋憲法、尊重州權,以及關稅僅用于獲取財政收入。輝格黨的政治支持來自北方,特別是商業和制造業較發達的社群,主張更積極的聯邦政府、設立國家銀行、聯邦資助開展國內改造,以及對國內工業的保護性關稅等。各地區的主要經濟利益群體可以大體上(但不是完全)解釋這些地區會持續選擇哪個黨派作為自己在國會的代表。[17]
經濟困境讓輝格黨在1840年大選中橫掃在任的民主黨。輝格黨主張高關稅,但重提此議題的計劃卻受到副總統約翰·泰勒的阻撓,由于威廉·哈里森(William Harrison)總統于就職后不久去世,泰勒出人意料地接任了總統之位。泰勒是弗吉尼亞州的民主黨人,他被選為副手只是為了幫助輝格黨爭取南方的選票,完全沒有預期到他會擔任總統。很快,泰勒就兩次否決了創建國家銀行的法案,并阻撓了提升關稅的行動,與輝格黨反戈相向。輝格黨急于提高關稅,部分原因在于聯邦政府的財政狀況受到嚴重削弱:政府在1841年財年出現1000萬美元赤字,由于1833年妥協方案規定的最后和最大幅度的關稅削減將在1842年生效,預計每年還將出現500萬美元赤字。但盡管經濟下滑,財政赤字增加,泰勒依然讓輝格黨人吃驚地聽到:“妥協方案不應該改變,除非有緊急的必要性,這次顯然并不存在。”[18]
調整進口關稅以增加財政收入的問題還與1841年《土地法案》(Land Act)的規定交織在一起。根據該法案關于分配公共土地出售收入的規定,進口關稅如果超過1833年妥協方案中制定的20%上限,就會導致土地出售收入的自動扣減。在1841年12月給國會的年度報告中,泰勒再次確認“恰當的做法應該是,不要使稅收增加造成上屆國會關于土地收入分配的法案失效,即關稅如果提高至妥協方案確立的最高稅率20%以上,該法案就會被宣告無效”。[19]不過總統對于政府的財政難題并未給出解決辦法。
1842年6月,妥協方案中最后一次關稅削減的約定生效,政府財政收入進一步減少。填補財政缺口需要更多收入,因此輝格黨于1842年7月和8月通過了兩部提高關稅率的法案(與1832年法案相似)。當然,這不是嚴格的增收措施,因為咖啡和茶葉被納入免稅清單,主要是對制造品征收較高關稅。這兩個法案都被泰勒否決,理由是遵守妥協方案的條件是“最高層次的道德義務”,且這些法案會終止公共土地銷售收入的分配,而聯邦政府當時迫切需要那些資金。8月后期,國會非常僥幸地通過了不涉及土地收入分配條款的關稅法案,在眾議院的投票結果是104票對103票,參議院為24票對23票。泰勒勉強簽署了法案,由此把平均關稅率從1842年的26%提至1844年的37%。
1842年關稅法案重新實行了對不同進口產品的差別稅率,并使保護性關稅率翻番。1833年妥協方案預定的最終的低關稅只維持了1842年7—8月兩個月,就被國會推翻,這一事實引燃了宿怨。南方政客批評這是撕毀契約和背棄信任,約翰·卡爾霍恩這樣概括他們的怨言:
我們以極大的耐心等待了9年的緩慢削減關稅的過程,抵制了試圖做出的可能傷害制造業利益的所有改變,哪怕這些改變對我們自己有利,為此這個會場中代表制造業利益的議員也對我們致以感謝。然而現在,當最終時刻來到,輪到我們收獲利益的時候,在制造業利益受到影響時曾呼吁我們堅持法案并要求我們忠實履行妥協承諾的那些人,卻轉過身來,為了他們自己的利益冷酷而公開地違背了對我們有利的所有條款。[20]
弗吉尼亞州的約翰·瓊斯(John Jones)表示,9年來,“當南方不得不承受協定的負擔時,我們順從而安靜地接受了其后果……可如今,當我們將收獲妥協方案的果實時,看到的卻是怎樣一幅場景?推出這部法律的同一個政黨走過來宣布,他們既不會履行承諾,也不會承擔相應的責任。”[21]然而南方并沒有實力阻擋新關稅法案的通過。
雖然美式體制已經消沉了近10年之久,其支持度甚至在克萊的家鄉肯塔基州也有所退潮,疲弱的經濟卻給了輝格黨恢復該政策的機會。不過輝格黨內部的紛爭(由于政策之爭,他們不得不把泰勒逐出行列),卻讓民主黨在1842年的中期選舉后奪回了眾議院。籌款委員會迅速提出了一項議案,將關稅率設置在1833年妥協方案要求的20%與1842年關稅法案要求的較高稅率之間。該建議令民主黨發生分裂:南方民主黨人認為稅率過高,北方民主黨人則擔憂會給其工業選民群體帶來潛在損害。1844年5月,眾議院以6票之差擱置了議案,輝格黨人與足夠數量的北方民主黨人共同發揮了阻攔作用。其實無論如何,該議案在輝格黨占據主導的參議院都不會通過。
1844年的總統大選是由民主黨的詹姆斯·波爾克(James Polk)對陣輝格黨的亨利·克萊,首次出現各政黨發表綱領文件表達其政策立場。輝格黨的綱領支持“關稅用以籌集財政收入,支持政府的必要開支,并為保護國內就業針對具體情況采取差別措施”。民主黨則主張關稅僅用于籌集財政收入的目的,“除了負擔政府的必要支出外,不應征集更多財政收入”,并拒絕保護性關稅,因為“公正明智的政策應禁止聯邦政府因扶持某個產業而破壞其他產業,或為了社會中某部分人群的利益而傷害其他部分的利益”。[22]
鑒于輝格黨人在近期選舉中的勢頭,波爾克與民主黨人在迎戰克萊這位年邁的美式體制倡導者時,不得不謹慎處理保護性關稅的議題。公眾輿論似乎對關稅持正面看法,并把1839年危機后的經濟復蘇歸功于1842年提高關稅的舉措。馬薩諸塞州民主黨參議員羅伯特·沃克(Robert Walker)告訴波爾克,如今對關稅的政治支持力度“在整個聯邦中都比過去任何時期強得多,在賓夕法尼亞、紐約、康涅狄格和新澤西更是不可阻擋。在賓夕法尼亞,民主黨人幾乎占2/3議席的上屆議會通過了一致支持關稅的指導決議,該州的全部民主黨報刊也持同樣立場。許多新制造業企業正在全州各地興起,老企業也都重新轉入良好運營。現在那個州里不會有人試圖反對關稅政策”。[23]
為策略性處理該議題,沃克建議波爾克支持財政收入性關稅,但附帶某些保護功能,在確保有效競爭的同時讓國內工業收獲合理利潤,指出該立場不像“只服務于財政收入目標的關稅”那樣教條化。波爾克采納了其建議,并在1844年6月的一封信里陳述,他“反對純粹為了保護目標的關稅”,其內容很快被公布。波爾克這樣闡述自己的立場(1969,第7卷:第267頁):“通過調整財政收入性關稅的細節,我已經認可了此類溫和的有差別關稅,只要能產生政府需要的財政收入,同時給我們國內的工業提供合理的附帶保護。”這一妥協說法,即帶有附帶保護的財政收入性關稅,很好地滿足了民主黨的利益,讓他們可以在南方強調“財政收入性”的方面,在北方強調“附帶保護”的方面。該立場不是完全回避保護性關稅,因為明確采用了“附帶保護”和“有差別”等關鍵詞來照顧國內工業。波爾克的信幫助穩定了賓夕法尼亞的選民,使該州最終支持了民主黨。不過,南卡羅來納質疑波爾克對低關稅路線的忠誠度。
1844年選舉更多取決于得克薩斯州合并事件,而非關稅政策,結果是民主黨大獲全勝。他們確保了國會兩院的多數席位,波爾克也以微弱優勢當選總統。這場勝利給扭轉1842年關稅法案以及對關稅結構的激進改革鋪平了道路。
波爾克在就職演講中堅持了競選信件中的精神,支持附帶保護功能的財政收入性低關稅方案。[24]他在日記中描述了自己的信念:關稅削減是“本屆政府最重要的國內事務”。[25]為此,他任命羅伯特·沃克擔任財政部長。沃克于1845年11月向內閣提交了一份下調關稅稅率和重新設置關稅結構的重復建議。盡管有反對意見認為其中的下調建議過于極端,波爾克仍支持沃克,當然他也私下承認其財政部長“有投機之嫌,或許太過精明了”。[26]

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